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特殊再融资债券：一揽子化债方案的小序幕
近日有新闻媒体报道，中央计划允许地方政府发行1.5万亿元特殊再融资债券，以帮助包括天津、贵州、云南、陕西和重庆等12个偿债压力较大的省份和地区偿还债务。同时，对于债务压力较大的省份，在配额上将给予更多支持，比如，地方债结存限额合计244亿元的天津，将得到1万亿中逾1500亿元的特殊再融资债券额度。
新闻声势浩大，广受关注。但特殊再融资债券真的特殊吗，不同省份配额又该如何倾斜？就此，小文老师简要点评如下。
所谓再融资债是指发行募集资金用于偿还到期地方政府债券本金的债券，即借新还旧债券。再融资债券于2018年首度发行，其资金用途为“偿还到期地方政府债券”，即用于偿还当年到期的地方政府债券本金。
而特殊的再融资债券，始于2019年。再融资债券的资金用途开始转变为“偿还存量债务”，这类特殊的再融资债券，大多数都用在化解地方政府隐性债务。
将地方政府的隐性债务转化为显性债务，可以优化债务期限结构，降低利息负担。实质上，全域无隐性债务试点和建制县隐性债务化解试点工作，是通过发行特殊再融资债券，实现政府隐性债务的显性化。如广东、上海和北京等地陆续开展的全域无隐性债务试点工作中，发行特殊再融资债券，成为隐性债务清零的重要措施之一。
上文提到，特殊再融资债券从2019年发行以来，一直均有常态化发行，不过发行规模相对不大。以2022年为例，根据财政部预算司发布的《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》：
2022年1-12月，全国发行新增地方政府债券47566亿元，其中一般债券7182亿元、专项债券40384亿元。全国发行再融资债券26110亿元，其中一般债券15178亿元、专项债券10932亿元。全国发行地方政府债券合计73676亿元，其中一般债券22360亿元、专项债券51316亿元。
2022年1-12月，地方政府债券到期偿还本金27758亿元，其中发行再融资债券偿还本金23910亿元、安排财政资金等偿还本金3848亿元。
（1）再融资债券的最大的目的，是用于偿还到期债券的本金，2022年发行再融资债券26110亿元，用于偿还本金的是23910亿元，占比91.57%，这是再融资债券的主要用途。
（2）2022年发行的再融资债券，除去用于偿还到期债券本金之外，剩余部分的再融资债券2200亿元（即26110-23910=2200），就是特殊再融资债券的规模。能够准确的看出，特殊再融资债券，发行规模较小，也并非新鲜事物。
7月24日，中央政治局召开会议，分析研究当前经济发展形势，部署下半年经济工作。在地方政府债务管理方面，会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。其中，“一揽子化债方案”为首次提出，非常关注。一揽子化债方案，具体有哪些举措，小文老师的研判详见《3+1：一揽子化债方案可能这么做》。
众所周知，我国地方政府隐性债务规模巨大，据公开市场不同机构的测算，隐性债务规模为数十万亿元，乃至上百万亿元。相对于如此体量的存量隐性债务，1.5万亿的特殊再融资债券，显然是远远不足的，但能缓解债务压力较大地区的燃眉之急，也是善莫大焉。
发行特殊再融资债券，实现隐性债务的显性化，实质上只是政府债务的转移，即该笔政府债务从隐债监管系统进入到政府债务管理系统，而非真正意义上的债务消减。同时，受到地方政府债务限额管理的约束，可以有效的进行置换的债务空间相对有限。但从目前中央的政策导向和各地实践来看，发行特殊再融资债券仍是一揽子化债方案中的重要举措，对于提振市场信心也至关重要。
据新闻报道，对于债务压力较大的省份，在配额上将给予更多支持，比如，地方债结存限额合计244亿元的天津，将得到1万亿中逾1500亿元的特殊再融资债券额度。
当然，该报道是否属实，有待进一步证实。如果属实，对于我国地方政府隐性债务化解工作而言，必然会面临一项挑战，并产生不利影响。
2020年公布的《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令〔2020〕第729号），对地方政府债务限额管理进行了相关规定：
第四十三条，地方政府债务余额实行限额管理。各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，提出方案报国务院批准。各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。
第九十四条，各级政府、有关部门和单位有下列行为之一的，责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务。
通过上述法规能够准确的看出，我国地方政府债务限额管理很严格。那么，若遇到特殊情况，该履行怎样的程序做调整呢？
根据2015年财政部出台的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施建议》（财预〔2015〕225号），具体的做法是：年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批。
由此可见，地方政府债务限额的调整事关重大，对于债务压力较大的省份，在配额上将给予更多支持，难度较大。
退一万步来看，假设不一样的地区债务配额调整能够如期推动，那么会有什么影响呢？小文老师认为，该举措仍旧弊大于利。固然，其能解决债务压力较大地区的短期流动性问题，但从长远来看，是对于高负债发展地区的变相帮扶和鼓励，对于始终严格加强债务管理地区而言，则是一种相对的不公平。
总的来说，发行1.5万亿元特殊再融资债券用于化解地方政府隐性债务，释放出积极的信号，拉开了我国今年一揽子化债工作的序幕，但该项举措受地方政府债务限额约束，置换规模受限。所以只能是一个小小的前奏，期待下一步更广泛债务化解措施的出台与实施。
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